ABDF - Associação Brasileira de Direito Financeiro

Análise de Constitucionalidade de Taxas Recentemente Instituídas

por Valeria Garcia Cardezo Ferreiro
Graduada pela Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro
Especialista em Administração Pública pela Fundação CEPERJ
Fiscal de Atividades Econômicas da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro

 

Apesar dos tributos serem quase tão antigos quanto as civilizações, a relação destes com seus contribuintes vem sendo revista ao longo do tempo e submetida a demanda crescente pela transparência da arrecadação e aplicação dos recursos, assim como pela proporcionalidade na distribuição do custo estatal.  Tais elementos, transparência e proporcionalidade, são vinculados direta e respectivamente aos avanços tecnológicos que barateiam os custos da informação e ao avanço da consciência política e de cidadania da população.

Neste cenário, ainda que a malha tributária brasileira tenha como linha mestra os impostos, as taxas avançam de forma acelerada por mais outras razões, tais como o atingimento do limite na arrecadação de alguns impostos, as dificuldades para implementação da contribuição de melhoria, as limitações ao uso das outras contribuições, os avanços na tecnologia necessária à facilitação da arrecadação das taxas. 

De fato, o avanço da Ciência Econômica já nos permite calcular o ponto máximo de crédito tributário a partir do qual a inadimplência, sonegação e outras formas de não pagamento oneram a arrecadação total de um imposto.   As Contribuições engatinham, tanto no direito positivo quanto doutrinário, ainda que evidente sua importância para o Sistema.  As taxas, eivadas do conceito contraprestacional, facilitadas pela baixa do custo de armazenagem da informação (nos impostos quem armazena informação é o contribuinte...), do custo das ações fiscais (muitas informações podem ser encontradas via internet), do custo da arrecadação (licitações de recebimento de arrecadação têm conseguido tarifas bancárias viáveis) têm alcançado montantes cada vez mais significativos.

A descrição deste panorama está na preocupação de ressaltar que taxa é tributo, mas taxa não é imposto. Aparentemente este óbvio seria desnecessário ressaltar, mas vivemos um Sistema Tributário profundamente tratado para impostos, com algumas evidentes confusões até na nossa Constituição, haja visto o disposto no artigo 150, II, e o parágrafo único do artigo 170 da Carta Maior.

Diante das limitações reais sofridas pelas taxas, providencial foi a chegada da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, que instituiu a eficiência como princípio da Administração.  De fato, a partir deste novo conceito, diversos procedimentos foram paulatinamente contestados acerca dos fundamentos e formas de execução, às vezes incompatíveis com o novo princípio a ser observado.

Assim, algumas características das taxas merecem ser lembradas, em especial as de polícia, tais como ser convidativa à extrafiscalidade, estar limitada ao custeio da atividade estatal, possuir função educativa para as responsabilidades dos contribuintes.

De fato, uma taxa só tem porque existir se houver ação estatal necessária à manutenção e progresso da qualidade de vida da sociedade.  Por isso e para isso trabalha o Estado. Sendo necessária a intervenção estatal, os atos praticados ou pretendidos pelos contribuintes serão mais ou menos ofertantes de risco ao bem-estar protegido, como o controle ao impacto ambiental promovido por exibição de publicidade ou pela emissão sonora; é o caso de alíquotas diferenciadas para as maiores exibições de publicidade ou que possuam alternância ou movimento, causando maior impacto visual; também assim maiores alíquotas para atividades com maiores necessidades de controle sonoro, como casas de diversões ou diversas atividades industriais.

A extrafiscalidade auxiliadora no controle dos atos e atividades alcança o limiar da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico prevista no art 149 da CFBRB/88 mas com ela não se confunde.  O exercício do poder de polícia diz respeito aos controles específicos exercidos sobre os contribuintes, em ações de interesse local (no caso dos municípios) ou em atividades específicas dentro das atribuições dos Estados e da União. É a cobrança maior sobre aquele que pretende estabelecer uma boate, um bar ou uma loja de venda de animais vivos e menor dos escritórios simples de profissionais autônomos e empresas que não gerem maior fluxo de pessoas ou de ruído.  É a fixação de alíquotas diferenciadas para as fiscalizações que demandarão custo maior pela mobilização de agentes e equipamentos, veículos ou qualquer instrumento para ações eficazes de controle.  A liberdade preconizada pelo parágrafo único do artigo 170 da CFRB/88 não acarreta qualquer atividade em qualquer lugar sem qualquer restrição. 

Por outro lado, a CIDE tem características muito diversas das taxas: como contribuição, seu vínculo de arrecadação não está na atividade estatal, mas no objetivo da atividade.  Neste sentido, enquanto as taxas limitam-se ao custeio da atividade, a contribuição tem seu limite no alcance do objetivo.  Não sem motivo o legislador atribuiu competência privativa da União para estabelecer esta contribuição, considerando que a mesma tem sua aplicação em circunstâncias além da capacidade extrafiscal das taxas, permitindo à União o enfrentamento dos abusos de ordem econômica dentro da linguagem financeira e de forma proativa pela CIDE.

A extrafiscalidade tão aprazível ao agente fiscalizador, não pode ser considerada como via de dupla direção. A extrafiscalidade sai da esfera da tributação para auxiliar e aprimorar os controles e as atividades estatais custeadas pela arrecadação do tributo, mas a recíproca é veementemente reprovável e inaceitável.  Não pode o Estado usar suas atividades de controle administrativo para impor ao contribuinte mais algum fator de coerção ao pagamento de tributo.  Não há que se falar em interdição de estabelecimento, proibição de atividade obrigação de qualquer ação ou omissão pelo não pagamento de tributos além dos já descritos na legislação tributária que, entre outros, já confere ao crédito juros e multa de mora além dos padrões financeiros usuais, certidão negativa para contratação com entes públicos, prazos dilatados nas ações judiciais a favor da Fazenda Pública, deixando em flagrante desequilíbrio a relação credor/devedor.  Aliás, é exatamente este poder concentrado que faz a extrafiscalidade ser mecanismo eficiente na atuação do Estado.

Sobre o tema, a Lei nº 12.995, de 18 de junho de 2014, em seu artigo 13, cria taxa pela utilização de selo de controle e dos equipamentos contadores de produção para a indústria de produtos controlados como cigarro e bebidas alcoólicas.  Os referidos selos existem para melhor controle de arrecadação do imposto sobre produtos industrializados e por si só a cobrança impõe ao fabricante ônus extra pela sua atividade.  Não se trata de equipamento para o bem-estar social direto, como um filtro industrial de poluentes, a serventia exclusiva é facilitar o fisco. O montante vai diretamente para a Casa da Moeda, mostrando claramente que a arrecadação se dá única e exclusivamente para a aquisição do produto selo com o equipamento de leitura e o serviço de manutenção deste equipamento. Caso o contribuinte, irresignado, se recuse a pagar, a mesma Lei estabelece a suspensão do serviço de manutenção e de entrega dos selos, remetendo à penalidade de que trata o art. 30 da Lei nº 11.488, de 15 de junho de 2007, artigo que dispõe sobre o procedimento a ser adotado diante da inexistência do selo (manter controle do volume de produção) e também prevê sanção de perda de registro, equivalente a interdição da atividade no estabelecimento e prevendo ainda a apreensão do estoque de matérias-primas, produtos em elaboração, produtos acabados e materiais de embalagem, tudo na forma do Decreto-Lei nº 1.593, de 21 de dezembro de 1977 que trata o Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI como um dos impostos de controle, acumulando extrafiscalidade que monitora e controla diretamente a produção, explicitado no art 153, IV e § 1º, da Constituição.  O que se percebe é que todo o tributo está contaminado pela extrafiscalidade, desde a alteração das alíquotas pelo Poder Executivo até os valores destas próprias, por vezes ultrapassando em muito o valor do bem. 

O debate sobre tais características do IPI até o momento é pela recepção dele pela CRFB/88, como facilmente encontrado na jurisprudência. A título de acréscimo às ponderações do Judiciário, considerando que a competência para o IPI é da União, considerando a possibilidade de intervenção no domínio econômico através de contribuição também de competência da União, considerando que a extrafiscalidade no caso dos produtos controlados por selo do IPI encontra-se imiscuída ao valor do imposto, considerando que o controle através da arrecadação é pressuposto também da CIDE, considerando o princípio da eficiência trazido pela EC 19/98, é de se ponderar pelo entendimento da taxa trazida pela Lei nº 13.202/15 ser equiparada a elemento necessário à produção dentro do controle da atividade econômica trazido pelo artigo 170 da Constituição.

É de se ressaltar também que muitas destas taxas giram em torno de licenças e autorizações, estas últimas a título precário, demandantes de celeridade processual e procedimental, sob pena de perda de objeto. Tal característica circunscreve todo o procedimento no processo administrativo, raramente desbravando o Conselho de Contribuintes e no Judiciário chega sob a forma de pedidos liminares e cautelares.

À fragilidade temporal acrescente-se que seus valores unitários são em geral pequenos para os debates judiciais, sendo poucas as que alcançam avaliação da Corte Suprema. 

Ainda na consequência dos baixos valores unitários, considerando o alto custo proporcional de implementação (tarifas bancárias, custo de transporte e pessoal, equipamentos de informática e sua manutenção), sofrem bastante os montantes arrecadados com os efeitos inflacionários na moeda.  Note-se que a correção monetária se dá em índices médios de inflação, enquanto os insumos de fiscalização são primordialmente na área de serviços, cuja inflação costuma ser maior.

Corrigindo esta distorção, a Lei nº 13.202, de 8 de dezembro de 2015 traz em seu artigo 8º onze casos de outorga e poder ao legislativo para atualizar monetariamente taxas criadas desde 1995 até 2010, algumas há muito criadas para as quais a mesma lei determina que a primeira atualização será de no máximo 50% e a partir da segunda é vedado ultrapassar o valor da variação do índice oficial de inflação no período desde a última correção; o valor do IPCAE acumulado desde 2010 (última lei corrigida) até a edição da Lei 13202 foi de 44,44%; se tomarmos o exemplo da Lei nº 9.961, de 28 de janeiro de 2000, cuja alíquota era de R$2,00 por usuário, a aplicação, em 2015, da correção monetária acumulada no período de 182,85%, elevaria a alíquota a R$ 5,657 por usuário – aplicando o limite de 50%, resultou nova alíquota de R$ 4,00 e a pergunta: qual será a correlação da arrecadação com o custo da atividade de controle?

Finalmente, outra grande característica das taxas é que o objeto a ser controlado não possui a predeterminação que padroniza os impostos: a União e cada ente federativo possui liberdade de criação, respeitadas as competências específicas de cada um. Desta liberdade resulta legislação e jurisprudência vibrantes, sempre sujeitas ao ineditismo.