ABDF - Associação Brasileira de Direito Financeiro

Análise da Constitucionalidade das Taxas Recentemente Instituídas pelo Estado do Rio de Janeiro

por Sarita Cristine Dias Leite
Graduada em 2014 pela Universidade Cândido Mendes
Pós-graduanda em Direito Aduaneiro pela Universidade Cândido Mendes
Advogada com atuação na área tributária

 

Recentemente, os contribuintes do Estado do Rio de Janeiro se depararam com a exigência de duas taxas, notadamente ilegais e inconstitucionais. São elas a “Taxa Única de Serviço de Receita Estadual”, instituída pela Lei nº 7.176/2015; e a “Taxa de Controle, Monitoramento e Fiscalização Ambiental das Atividades de Pesquisa, Lavra, Exploração e Produção de Petróleo e Gás - TFGP”, constituída pela Lei nº 7.182/2015.

Em um primeiro momento, as iniciativas do Governo do Estado do Rio de Janeiro assustaram os contribuintes quanto à sua instituição e obrigatoriedade. Conforme será demonstrado a seguir, é importante salientar que ambas as exações não são compatíveis com o sistema tributário nacional por afronta desarrazoada e ilegal de inúmeros preceitos insculpidos em nosso ordenamento jurídico.

Como se sabe, o artigo 145, inciso II, da Constituição Federal delegou à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a instituição de tributos, dentre eles, as taxas, em razão do poder de polícia, ou pela sua utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição.

Essa espécie de tributo é tratada pelo Código Tributário Nacional, em seus artigos 77 a 80, em momento anterior à promulgação da Constituição Federal, já havia determinado as suas modalidades, fato gerador, base de cálculo e hipóteses de incidência. Segundo Ricardo Lobo Torres[1], "A taxa é um tributo contraprestacional, posto que vinculado a uma prestação estatal específica em favor do contribuinte. É cobrada pela prestação de serviços públicos ou pelo exercício do poder de polícia."

Por essa razão, as taxas constituem exações vinculadas a uma atuação estatal específica relacionada com o contribuinte. Nesse sentido, é o entendimento firmado por Hugo de Brito Machado[2], ao discorrer:

“Bastante divulgada é a idéia de que a taxa é um tributo contraprestacional, vale dizer, o seu pagamento corresponde a uma contraprestação do contribuinte ao estado, pelo serviço que lhe presta, ou pela vantagem que lhe proporcional. Não nos parece que seja assim. [...]. Entendemos até que a instituição e cobrança de uma taxa não têm como pressuposto essencial um proveito, ou vantagem, para o contribuinte, individualmente. O essencial, na taxa, é a referibilidade da atividade estatal ao obrigado. A atuação da taxa há de ser relativa ao sujeito passivo desta, e não à coletividade em geral. Por isto mesmo, o serviço público cuja prestação enseja a cobrança da taxa há de ser específico e divisível, posto que somente assim será possível verificar-se uma relação entre esses serviços e o obrigado ao pagamento da taxa. Não é necessário, porém, que a atividade estatal seja vantajosa, ou resulte em proveito do obrigado.”

Nesse sentido, segundo a legislação infraconstitucional, entende-se como atividade inerente da administração pública a regulação de certas práticas de atos que tangem a segurança, a ordem eo exercício de atividades econômicas que dependem da concessão do Poder Público.

Por essa razão, conforme preleciona Ricardo Alexandre[3], para que seja possível a cobrança desse tipo de taxa, o exercício do poder de polícia deve ser regular, em obediência ao devido processo legal e sem abuso de poder.

Por outro lado, as taxas de serviço são uma contraprestação do Estado que, mediante a disponibilização dos serviços públicos, cuja natureza observem os critérios de divisibilidade e especificidade, cobram um determinando montante com vistas à realizá-la.

Dessa forma, a taxa tem caráter específico quando o contribuinte, ao pagá-la, sabe exatamente por qual serviço está sendo cobrado e tem viés divisível quando o próprio Estado possui meios de identificar os usuários do serviços que serão financiados com a taxa instituída.

Da Cobrança Inconstitucional Da Taxa Única De Serviços      

A despeito das discussões preliminares relativas à extensão das ilegalidades cometidas pelo Estado do Rio de Janeiro, chama atenção a Lei nº 7176/2015, que sujeita os contribuintes de ICMS do Estado do Rio de Janeiro ao pagamento de uma exação, cuja base de cálculo é o total de saídas e de documentos fiscais eletrônicos emitidos, a considerar o que for maior no ano-base. Aludida taxa deverá ser recolhida trimestralmente, nos valores variáveis de R$ 2.101,61 e R$ 30.023,00, que passará a vigorar a partir do dia 29 de março de 2016.

Vale destacar que a referida lei alterou o inciso I do artigo 107, do Código Tributário Estadual, a fim de substituir as taxas previstas para a realização de cada um dos serviços específicos e divisíveis listados no diploma legal.

Em um primeiro momento de análise da legislação, é possível identificar, sem maiores esforços, que a taxa ora instituída fere sobremaneira os princípios da legalidade e inconstitucionalidade, sobretudo porque deixa de observar princípios basilares da nossa pátria legislação. Esse fato é constatado porque (i) inexiste um serviço específico e divisível a ser custeado por meio de taxa; (ii) não há qualquer correlação entre os valores cobrados pelo Estado do Rio de Janeiro e o custo dos serviços prestados ou colocados à disposição dos contribuintes; (iii) é impossível a alteração do Código Tributário Estadual por meio de lei ordinária e; (iv) é inequívoca a violação ao princípio de isonomia ou não confisco.

Conforme mencionado, a lei em questão modificou o Código Tributário Estadual, sendo certo de que qualquer alteração a este diploma legal reserva-se tão somente à lei complementar, conforme estabelecido pelo artigo 146, inciso III, da Constituição Federal.Uma vez realizada a referida alteração, o legislador estadual atuou ao arrepio do ordenamento jurídico vigente, causando enorme instabilidade nas relações jurídicas e atropelando princípios constitucionais que regem as relações entre o poder público e os cidadãos.

Além disso, vale destacar que da análise da tabela contida na mencionada lei, pode-se notar, claramente, que a taxa ora debatida sobre os serviços estaduais incidirá sobre os valores de “saída” das empresas contribuintes. Entretanto,a lei não se prestou a especificar esse tipo de movimentação.

No que concerne essa questão propriamente, o faturamento das empresas não pode ser utilizado como critério para estabelecer a cobrança de qualquer taxa, vez que não guarda sequer relação com os serviços prestados pelo Estado do Rio de Janeiro. Por essa razão, é evidente que, segundo os preceitos constitucionais, a sua cobrança deve estar diretamente vinculada ao custo do serviço exercido pelo ente público, o que não foi observado pelo legislador.

Aludida taxa viola, ainda, o princípio da isonomia estabelecido no artigo 5º da Constituição Federal, que, trazido à luz do direito tributário, pode ser verificado por meio do artigo 150 do mesmo diploma legal,que veda o tratamento desigual entre os contribuintes que se encontrem em situação equivalente. Isso porque alguns contribuintes, que sequer utilizarão os serviços disponibilizados pelo Estado do Rio de Janeiro,arcarão com o mesmo valor, a título de taxa, do pago por aqueles que utilizarão inúmeras vezes.

Ainda, ao determinar o pagamento de um tributo, mesmo que trimestralmente, independente de o contribuinte possuir atividade ou não durante aquele período, é violado o principio do não confisco do aludido artigo 150 da Constituição Federal, já que o tributo, como se sabe, não pode ser utilizado para destruir o patrimônio alcançado pelo contribuinte.

Da Inconstitucionalidade da TFGP

Por sua vez, com relação à taxa instituída pela Lei nº 7.182/2015, sua situação não lhe parece mais favorável. A referida lei determinou que o fato gerador é o exercício regular do poder de polícia ambiental por parte do Instituto Estadual do Meio Ambiente – INEA, consistente nas atividades previstas no artigo 2º da mencionada lei, cuja base de cálculo corresponde ao valor fixo de R$ 2,71 (uma unidade de UFIR) por barril de petróleo.

Primeiramente, um dos aspectos a serem observados concerne, sobretudo, à legitimidade do Estado do Rio de Janeiro para regular a incidência da aludida taxa, conforme disposto no artigo 23, inciso IV, da Constituição Federal, que determina a competência comum de todos os entes federativos para a preservação do meio ambiente.

Do fato da existência dessa competência igualitária,que regula a preservação ambiental, é imperioso observar se a atuação estatal, de maneira específica,tem relação com os interesses locais, regionais, ou nacional para definir exatamente qual o ente competente que fiscalizará e instituirá tributos sobre essa ação.

De toda sorte, o que se observa do artigo 2º da referida lei é que o interesse estatal extrapola, sem tamanho, o interesse regional, que justificaria a instituição dessa taxa, tendo como consequência imediata a invasão da competência federal de proteção ao meio ambiente, ou regulação de atividade petrolífera. Isso se revela, sobretudo, porque compete à União a respectiva fiscalização, carecendo os Estados de competência material para fazê-lo.

Nessa linha de raciocínio, a exploração e produção de petróleo no Estado do Rio de Janeiro são exclusivamente desempenhadas no mar territorial, na plataforma continental e na zona econômica exclusiva, área em que o poder de polícia ambiental compete ao Ibama, e não aos órgãos estaduais.

Além disso, a controvérsia ainda se verifica quando se analisa que a base de cálculo da referida taxa é própria de imposto. Nesse caso em específico,elaé mensurada pela contribuição do contribuinte, e não pela onerosidade e complexidade do poder de polícia ambiental, que jamais poderia ser calculada pela produção de barris de petróleo. Tal manobra é vedada pelo ordenamento jurídico vigente, tendo, nesse sentido, sido editada a Súmula Vinculante nº 29, que determinou ser constitucional a adoção, no cálculo da taxa, de um ou mais elementos de base de cálculo de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base ou outra, como é o caso da cobrança especificamente dessa taxa.

O que se observa é que a base de cálculo da taxa de fiscalização e do ICMS é a mesma, pois considera a quantidade de mercadoria saída por venda ou transferência. Nesse sentido, é a proibição constante no artigo 145, §2º da Constituição Federal, que determina a impossibilidade das taxas terem base de cálculo de imposto.

Nesse sentido, nos parece claro que a instituição das referidas exações nasce com vícios que comprometem desde o início a sua permanência no nosso ordenamento jurídico, quando é flagrante que a sua instituição visa a tratar a “sede arrecadatória” perpetrada pelo Estado do Rio de Janeiro, que tenta, a qualquer custo, elevar a sua arrecadação com medidas supostamente fiscalizatórias que não se justificam.

A despeito de todas as considerações expostas, e diante do clamor de todos os contribuintes e militantes na área tributária, foi colocada em discussão, por meio de Audiência Pública realizada no dia 23.03.2016, a legalidade da Lei nº 7176/2015. Em um primeiro momento, medidas foram estabelecidas para afastar, desde já, o pagamento dessas cobranças, já que são notadamente ilegais e ausentes de qualquer fundamentação jurídica.

Além disso, foram obtidas algumas liminares, em medidas judiciais propostas por empresas e associações, para que fosse suspensa a exigibilidade do recolhimento das taxas em questão. O entendimento demonstrado pelo Judiciário, ainda em primeira instância, é de que a instituição dessas taxas viola os princípios basilares da legalidade e constitucionalidade, que impedem a sua permanência no plano legal, suspendendo a sua cobrança até o deslinde final de toda esse absurdo jurídico.

Sendo assim, é evidente que a discussão não se encerra por aqui, certo de queela acarretará muitos contrapontos e desdobramentos na esfera judicial, haja vista que, sob qualquer ângulo que se examine, não pode o Estado do Rio de Janeiro atentar contra a Constituição Federal em benefício próprio a fim de satisfazer o único interesse de aumentar a arrecadação a qualquer custo.



[1] TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro – São Paulo: Renovar. p.362.

[2] MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 29. ed., rev., atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2008.

[3]ALEXANDRE, Ricardo, Direito Tributário Esquematizado – 6ª ed. rev, e atual – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2012, p.25-26