PEC dos Recursos: um importante passo da caminhada iniciada em 2004

por Joaquim Falcão
Professor de Direito Constitucional

por Pedro Vieira Abramovay
Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de
Brasília e Professor da FGV Direito Rio

 

O Presidente do Supremos Tribunal Federal propôs à sociedade brasileira uma reforma da Constituição Federal que muda o papel do STF no nosso sistema de justiça. A chamada PEC dos Recursos pretende inverter a lógica hoje existente de que o STF é o destino final dos processos brasileiros.

Este artigo pretende fazer um histórico da construção de um Supremo Tribunal Federal como corte recursal e inserir a proposta do Ministro Peluso dentro do ciclo de reformas inaugurado com a EC 45/04.

Como chegamos aqui. A história dos milhões de processo

Para entender como foi possível que nos primeiros 20 anos da vigência da Constituição o número de processos no STF passasse de menos de 5000 em 1988 para mais de 100.000 em 2006 é necessário fazer um histórico do que ocorreu no judiciário brasileiro ao longo deste período.

Há pelo menos três grandes causas para que isso ocorresse:

a) A constitucionalização dos direitos

A Constituição de 1988 mudou a relação do judiciário com a sociedade brasileira. A redemocratização do país construiu um texto constitucional que garantiu uma ampla gama de direitos sociais universais. Educação, saúde, alimentação, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência social proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados deixam de ser simplesmente escolhas de políticas públicas, mas passam a ser direitos de todos.

Esses direitos enumerados na constituição nem sempre possuem regulamentação clara sobre sua efetivação, fazendo com que o alcance do que está previsto na constituição ficasse sob disputa.[1]

Essa disputa só poderia ser resolvida pelo judiciário que, a partir dos anos 90, se torna o grande mediador entre o Estado e a sociedade na definição do alcance dos direitos definidos na constituição.

O tema da saúde é, sem dúvida um dos casos emblemáticos, no qual parte significativa dos orçamentos estaduais e municipais de saúde são definidos em função de decisões judiciais.[2]

b) Os planos econômicos

Outro ponto fundamental para o aumento do número de processos vem da instabilidade econômica do Brasil até a metade dos anos 90.

A existência de uma economia indexada transformava o judiciário em árbitro de todas as relações econômicas. Além disso, os sucessivos choques econômicos de frágil construção jurídica ao qual a economia brasileira foi submetida entre 1986 e 1994 geraram um enorme passivo de ações nos quais as decisões tomadas pelo STF poderiam gerar sempre prejuízos gigantescos ao Estado.

A indefinição de questões jurídicas relativas a esses planos produziram um número considerável de processos no Supremo Tribunal Federal.

c) privatizações e os setores regulados.

Ao longo dos anos 90 o país sofreu também um processo amplo de privatização de setores importantes da economia. Tal processo transferiu grande parte dos serviços públicos para empresas privadas, que passam a prestar esses serviços sob a regulação de agências reguladoras. Este novo modelo que transforma o cidadão em consumidor de serviços públicos em setores com regras produzidas com uma rapidez muito maior do que a do parlamento também produzem um aumento da litigiosidade entre esses consumidores e as empresas que operam nos setores regulados da economia,

É interessante perceber que se talvez não fosse possível prever o volume de processos que se criariam a partir da Constituição de 1988, entretanto, o constituinte forneceu ao judiciário ferramentas para lidar com as ambigüidades presentes no texto constitucional. A existência de instrumentos como a Ação Direta de Inconstitucionalidade por omissão, a do Mandado de Injunção e da Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental –  e, posteriormente a Ação Declaratória de Constitucionalidade -permitiriam ao STF solucionar de maneira bastante satisfatória os conflitos gerados por distintas interpretações constitucionais sem a necessidade de se produzir uma avalanche de processos.

Entretanto, a opção feita pelo próprio Supremo foi a de limitar o efeito destes instrumentos. Sendo o caso mais emblemático o do mandado de injunção[3], que teve o seu uso praticamente inviabilizado pelo STF até 2008 quando em função da decisão sobre aposentadoria especial de servidores públicos e da greve de servidores públicos o STF volta a ampliar a o alcance deste instrumento. O resultado, como apontam Falcão, Arguelhes e Cerdeira[4] no I Relatório Supremo em Números foi uma explosão no número de mandados de injunção.

De qualquer forma, esta opção por limitar o efeito de instrumentos que possibilitassem uma mediação entre as promessas de uma constituição programática e a realidade a partir de decisões mais gerais não limitou o papel do STF de mediador. O resultado foi que essa mediação passou a ser feita a partir de casos individuais.

Ou seja, se o STF optou por não resolver casos com efeitos imediatos para todos, muito em função do impacto que uma decisão poderia ter para o Estado de maneira geral, os casos individuais se multiplicaram de tal maneira que o STF não deixou de tomar as decisões de impacto, mas teve que fazê-lo a partir de casos concretos.

O resultado dessa estratégia foi, de um lado, o enorme número de Recursos que chega à corte (91,69% de todos os processos que chegaram ao STF  desde 1988 segundo o Supremo em Números), criando uma verdadeira corte recursal que tem que lidar com dezenas e até centenas de milhares de processos por ano. Por outro lado, forjou-se nesses 20 anos a ideia de que existe um direito subjetivo de qualquer parte de ter seu pleito analisado STF. Esse conceito, que não é comum a outras cortes constitucionais, tem sido um entrave a mudanças que possam aperfeiçoar o sistema jurídico brasileiro.

Emenda Constitucional 45

Em função da explosão de processos causada pelos motivos vistos no item anterior parecia natural que um processo de reformas deveria ser iniciado. Em 2003 uma série de circunstâncias criam um ambiente propício para o desenvolvimento dessas reformas. O Ministério da Justiça, chefiado pelo ex-presidente da OAB, Márcio Thomaz Bastos, cria uma Secretaria de Reforma do Judiciário. No STF, assume como Presidente Nelson Jobim, ex-parlamentar e ex-ministro da Justiça com grande trânsito nos meios políticos. E como relator da Proposta de Reforma do Judiciário no Senado surge o habilidoso Joseé Jorge, que por se engenheiro se mostrou livre de corporativismo. A conjunção destes fatores possibilitou uma agenda concreta de reformas, consubstanciada no Pacto de Estado por um Judiciário mais Rápido e Republicano que para análise deste artigo pode ser dividida em três tópicos:

a)      CNJ e o Judiciário como alvo de políticas públicas

 A criação de um controle externo do Poder Judiciário já era uma reivindicação da sociedade  civil – e particularmente da OAB- desde os debates constituintes. Com uma série de escândalos no início dos anos 2000 ganha força a agenda de maior transparência para o judiciário. Essa agenda que poderia gerar uma tensão muito grande com o próprio Poder Judiciário é reconfigurada no debate público como uma agenda de modernização da gestão do Poder Judiciário. O Ministro Nelson Jobim, em seu discurso de posse em 2005, classifica o judiciário como “um arquipélago de ilhas de pouca comunicação”.

Essa agenda ganha força e vai se criando uma cultura de gestão para o judiciario que possibilita, pela primeira vez, de se enxergar o judiciário como alvo de políticas públicas. E para se fazer política pública de qualidade é necessário que se produzam dados sobre o judiciário, que se formule metas e que haja transparência na gestão e avaliação do que é produzido pelo judiciário.

O Conselho Nacional de Justiça surge neste contexto – sem perder o seu papel de corregedoria- e transforma a maneira do judiciário lidar com a sua própria gestão. A partir da Reforma um grande processo de informatização do judiciário e eficiência na gestão do judiciário se instala no Brasil, produzindo uma justiça, de maneira geral, muito mais eficiente.

b)      A mudança do papel do STF

Justamente em função de se constar o impasse gerado pela combinação da Constituição de 1988 com a interpretação dada pelo STF sobre as maneiras de acesso à corte, foi necessário incluir na agenda de reforma uma mudança no papel do STF. A correção de rumos pretendeu diminuir o caráter recursal da corte e conferir efeitos generalizantes aos casos individuais que o tribunal decidia.

Assim, dois instrumentos foram criados: A Súmula vinculante e a Repercussão Geral.

A Súmula Vinculante tornou possível que, após reiteradas decisões, o STF firmasse um entendimento sobre determinada matéria que vincule todo o judiciário e o Poder Executivo. Desde a sua criação 32 Súmulas foram criadas pacificando questões que vão do nepotismo a juros, passando pela impossibilidade de se usar o salário mínimo como indexador para servidores públicos.

O instituto da Repercussão Geral permitiu ao STF escolher quais processos deveriam ser julgados pela corte e agrupar esses processo por temas de maneira produzir uma uniformização de jurisprudência nesses temas.

O resultado dessas mudanças foi impressionante. O número de recursos que chegam ao STF caiu vertiginosamente. Se em 2006 o número de recursos atingiu a impressionante marca de 111.268 este número em 2009 já era de 28897.

c)      Mudanças processuais

A Reforma também produziu uma série de mudanças processuais acordadas no âmbito do Pacto. Para efeito deste artigo não é o caso de se detalhar o alcance das mudanças produzidas no processo penal, no processo civil e no processo trabalhista. O que vale a pena notar é que, pela primeira vez se faziam profundas reformas no sistema processual brasileiro que tinham por foco a melhoria da prestação do serviço jurisdicional. Anteriormente as reformas processuais reproduziam o estado da “ciência do direito” no momento, não se estava preocupado em produzir resultados concretos[5]. A exposição de motivos do Código de Processo Civil de 1973 é um exemplo disso. Diversos autores de doutrina brasileiros e estrangeiros são citados sem que se faça uma única referência a dados do judiciário brasileiro que exponham a necessidade de uma reforma[6]. No caso das reformas recentes partia-se de um diagnóstico concreto e o objetivo de aumentar a eficiência do sistema de justiça era evidente.

 Assim, mais uma vez fica clara essa nova visão de tratar o judiciário como alvo de políticas públicas e entender as reformas legislativas não mais como uma construção doutrinária, mas como um elemento que, a partir de dados empíricos pode construir instituições mais eficientes.

O aprofundamento da reforma de 2004: A PEC dos recursos

Os dados até aqui apresentados mostram um enorme sucesso do processo de Reformas. A pergunta que fica é: por que continuar reformando ?

Ao se admitir que essas reformas têm o judiciário como alvo de políticas públicas deve-se compreender que a formulação e aplicação de políticas públicas em uma democracia estão permanentemente em monitoramento para possibilitar correções de rumo ou aprofundamento de determinadas medidas.

Assim, é saudável que a sociedade compreenda os caminhos pelos quais se envereda o nosso judiciário para que possa fazer opções sobre os próximos passos.

O Ministro Peluso, ao colocar em debate a chamada PEC dos recursos, propôs à sociedade um determinado rumo para o judiciário – e mais especificamente para Supremo Tribunal Federal.

Em primeiro lugar é importante notar que já se internalizou a ideia de que as reformas legais não devem ser feitas a partir de discussões exclusivamente teóricas, mas calcadas em pesquisas empíricas. Assim, a proposta é apresentada a partir de um extenso diagnóstico da forma como o Supremo Tribunal Federal responde às demandas da sociedade. É simbólico deste momento o fato de que o local escolhido pelo ministro para apresentação da Proposta não seja o Parlamento ou algum Tribunal, mas a academia. Foi em evento na Fundação Getulio Vargas no Rio de Janeiro que o Ministro Peluso apresentou o texto da PEC para a sociedade civil.

E o que diz este texto ?

O texto estabelece que o trânsito julgado dos processos se dará após a decisão de segunda instância. Mantém-se os recursos especial e extraordinário, porém estes não seriam óbices para a declaração de trânsito em julgado.

Para Peluso “Hoje, um processo comum pode percorrer quatro graus de jurisdição: juiz, tribunal local, tribunal superior e Supremo Tribunal Federal (STF). O sistema acarreta graves problemas, como a “eternização” dos processos, a sobrecarga do Judiciário e a morosidade da Justiça.

Com a PEC dos recursos, as ações serão mais rápidas, o sistema judiciário terá uma carga menor de processos e o cidadão terá acesso maior à Justiça para garantir seus direitos. A medida contribui para a solução de dois problemas: a falta de acesso da maioria da população à Justiça e a lentidão dos processos da minoria que recorre ao Judiciário para a solução de conflitos.”[7]       

A ideia de muitos graus de jurisdição é confirmada pelo relatório Supremo em Números: 86% dos processos analisados pelo STF já foram julgados em pelo menos duas instâncias.

É evidente que se a PEC for aprovada haverá um efeito sobre a duração dos processos, afinal não será necessário esperar a decisão do STF ou do STJ para que se possa fazer valer os efeitos da decisão de segundo grau. Entretanto, não parece ser esse o principal valor da Proposta.

O grande mérito da proposta é o de corrigir a ideia que se criou ao longo destes 23 anos de vigência da constituição, de que o curso natural de todo processo é terminar com uma decisão do STF. Como ficou claro nos itens anteriores, essa cultura se estabeleceu pelo fato da corte não se utilizar dos instrumentos que o constituinte lhe outorgou para exercer o papel de mediação constitucional entre o Estado e sociedade. E isso produziu esta “corte recursal”[8] (91,69% dos processos julgados pela corte desde 1988 são recursos) que produz decisões em massa - o que pode gerar decisões com qualidade inferior[9].

Alguns argumentos contrários à proposta têm aparecido no debate público.

O primeiro diz respeito ao direito de defesa. Alberto Toron e Fabio Simantob afirmam que: “acesso aos tribunais superiores ainda é a única forma de assegurar que quem está respondendo a processo em liberdade não começará a cumprir pena sem o respaldo das Cortes superiores”[10]. Este argumento é forte. Se o STF estivesse cumprindo, por meio dos Recursos Extraordinários, efetivamente o papel de impedir arbitrariedades cometidas por instâncias inferiores, talvez o custo deste sistema compensasse as garantias por ele oferecidas. Mas, reforçando a ideia de que se deve trabalhar a partir de dados empíricos, é fundamental olhar os números sobre Recursos Extraordinários em matéria penal.

Segundo o STF em 2009 e 2010 foram distribuídos 5.307 REs em matéria criminal. Destes, apenas 3% (145) foram providos, sendo que 77 (53% dos providos) foram propostos pela acusação. Entre os recursos providos propostos pela defesa 59 foram decididos após o trânsito em julgado (portanto, a PEC não os atingiria). Entre os 9 restantes, apenas 4 envolviam réu presos e apenas 1 alterou o mérito da condenação.

No mesmo período foram reconhecidas 188 prescrições em função da demora causada pela apreciação de Recursos Extraordinários.

Esses dados mostram que o Recurso Extraordinário em matéria criminal não é, atualmente, um instrumento da defesa para rever decisões injustas – isso se faz por Habeas Corpus -, mas antes um instrumento para retardar o início da execução criminal e, eventualmente, se conseguir a declaração da prescrição.

O outro argumento que aparece recorrentemente é o de que os Tribunais de Justiça não inspiram confiança e precisariam ser “tutelados” pelos tribunais superiores. O jornal Folha de S. Paulo afirmou em editorial que: “Tribunais estaduais estão mais sujeitos a pressões de ordem política e econômica do que as Cortes Superiores. A louvável busca por eficácia e celeridade pode provocar o efeito adverso de cercear o direito de defesa e deixar os cidadãos mais expostos aos desígnios de governantes e poderosos.[11]

Em primeiro lugar este argumento demonstra a fragilidade da visão que se construiu sobre o sistema judiciário brasileiro. Visualizar o Supremo Tribunal Federal como o órgão que deve tutelar a justiça de segunda instância é diminuir o papel constitucional daquela corte. É fundamental conferir mais responsabilidade aos Tribunais de segunda instância justamente para que se possa ter um sistema mais sólido.

Além disso, o Ministro Peluso propôs a possibilidade de, em caso de urgência o Plenário do Supremo Tribunal Federal poder imediatamente rever a decisão impugnada. Seria um instrumento para evitar injustiças flagrantes.

Conclusão

A PEC dos Recursos aparece então como mais um passo em um processo iniciado com a Emenda Constitucional 45 que, constatando a inviabilidade de se perseverar com o conceito de Tribunal que recebe todas as demandas individuais da sociedade, modifica o papel do STF para que este se transforme em um orientador da interpretação da Constituição Federal.

Os instrumentos para que a corte selecione melhor seus processos e vincule o judiciário já foram criados. O próximo passo é o de acabar com a cultura de que as partes possuem um direito subjetivo a uma análise do STF e reforçar as decisões dos Tribunais de Justiça.

É importante deixar claro que essa mudança não resolve todos os problemas do Judiciário. Para isso, são necessárias várias medidas que não olhem apenas para os tribunais, mas para a origem dos conflitos. Mas é sem dúvida um passo importante para que se aprofunde o processo de reformas que tem transformado o judiciário brasileiro



[1]               Marcos Nobre ainda chama a atenção para o fato da Constituição brasileira ter sido redigida sem a presença de um bloco hegemônico o que teria produzido uma série de ambigüidades – Marcos Nobre. Indeterminação e estabilidade: os 20 anos da Constituição Federal e as tarefas da pesquisa em direito.Novos estud. - CEBRAP [online]. 2008, n.82 [cited  2011-06-06], pp. 97-106 . Available from: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-33002008000300005&lng=en&nrm=iso>.ISSN 0101-3300.  doi: 10.1590/S0101-33002008000300005

[2]               Sobre o tema: Luís Roberto Barroso, Da Falta de Efetividade à Judicialização Excessiva: Direito à saúde, fornacimento gratuiro de medicamentos e parâmetros para a atuação judcial disponível em último acesso em 08/06/2011. LINK

[3]               Para Luis Roberto Barroso mandado de injunção é “o que foi sem nunca ter sido”. Luís Roberto Barroso, Mandado de injunção: o que foi sem nunca ter sido: Uma proposta de reformulação, in estudos em homenagem ao Prof. Caio Tácito, org. Carlos Alberto Menezes Direito, 1997, p. 429.

[4]               I Relatório Supremo em Números – O múltiplo Supremo, Joaquim Falcão, Diego W. Arguelhes e Pablo Cerdeira. Disponível em  http://www.supremoemnumeros.com.br/wp-content/uploads/2011/05/I-Relat%C3%B3rio-Supremo-em-N%C3%BAmeros.pdf acesso 07/06/11

[5] Se os estudantes de Direito de São Paulo tivessem escutado com mais atenção a palestra proferida por Gilberto Freyre em 1935 no Centro Acadêmico XI de Agosto, talvez tivéssemos economizado algumas décadas. Já naquela época o mestre pernambucano pedia “menos doutrina e mais analyse”. Gilberto Freyre, Menos Doutrina e Mais Analyse in Cadernos FV Direito Rio, Educação e Direito- V.04, Rio de Janeiro, setembro 2010 pp 47 a 56.

[6]               Vale dizer que o recurso aos argumentos técnicos não produzia uma lei “neutra”, mas muitas vezes escondia um grande autoritarismo. É o caso, por exemplo, do famigerado artigo 6º do código de processo civil (“ninguém poderá pleitear, em nome próprio, direito alheio, salvo quando autorizado por lei”) que atrasou em muitos anos os mecanismos de coletivização e democratização do processo civil.

[7]               Cezar Peluso, Mitos e recursos¸ Folha de São Paulo, 8 de maio de 2011.

[8]               Termo cunhado no relatório Supremo em Números, op. Cit.

[9]               O relatório Supremo em Números aponta que o número de andamentos processuais nos recursos é 3 vezes menos do que nos processos de cunho constitucional

[10]             Alberto Zacharias Toron e Fabio Tofic Simantob “A panacéia da Justiça Rápida” Estado de São Paulo, 11/04/2011

[11]             Editorial do jornal Folha de São Paulo de 30/04/2011